一、制定目的和必要性
自土地使用制度改革以来，我国已形成较为完善的国有建设用地有偿使用制度体系，对落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，保障城镇化、工业化发展，促进社会主义市场经济体制的建立和完善，发挥了重大作用。近年来，随着我国经济发展进入新常态，国有土地有偿使用覆盖面不到位、制度不健全等问题逐渐凸显。为进一步完善国有土地有偿使用制度，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律规定，经国务院同意，原国土资源部、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、农业部、中国人民银行、国家林业局、中国银行业监督管理委员会联合发文，提出坚持和完善国有土地全民所有制，坚持和完善国有土地有偿使用制度，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，进一步深化国有土地使用和管理制度改革，扩大国有土地有偿使用范围，促进国有土地资源全面节约集约利用，更好地支撑和保障经济社会持续健康发展。
《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）明确规定，对可以使用划拨土地的公共服务项目用地，除可“划拨”供地外，鼓励“出让”“租赁”供地，支持“作价出资或者入股”供地。在国家和省未进一步出台相关细则或办法的情况下，我市在国家顶层设计框架下，先行选取了“出让”此种相对成熟的土地有偿使用方式进行探索，对支持国家和省下一步全面组织实施扩大国有建设用地有偿使用，加快修订《划拨用地目录》，缩小划拨用地范围的工作具有积极的意义。
二、制定依据
（一）《中华人民共和国城市房地产管理法》
（二）《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）
（三）《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）
（四）《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）
（五）《关于印发<招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范>（试行）和<协议出让国有土地使用权规范>（试行）的通知》（国土资发[2006]114号）
（六）《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）
（七）《国土资源部 住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）
（八）《广东省国土资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知》（粤国土资规字〔2017〕2号）
（九）《广东省国土资源厅关于严格执行土地利用相关政策规定的通知》（粤自然资利用发〔2018〕9号）
（十）《珠海市国有建设用地使用权出让年限管理规定（修订）》（珠海市人民政府令第111号）
（十一）《珠海经济特区土地管理条例》
（十二）《珠海市人民政府办公室关于进一步规范我市经营性用地出让管理工作的通知》（珠府办函〔2018〕167号）
三、主要内容
意见分为总体要求、协议出让国有土地使用权范围、规范协议出让国有土地使用权管理、严格协议出让用地履约管理四部分分别阐述。
（一）基本原则
依法扩大国有土地有偿使用范围，法律规定应当有偿使用的国有土地，必须有偿使用。根据投融资体制、国有企事业单位等相关领域改革要求，逐步缩小划拨用地范围。
（二）探索内容
根据国家关于逐步缩小划拨用地范围的政策精神，我市通过对符合《划拨用地目录》的公共服务等项目，鼓励以协议出让供应土地的方式实施扩大国有土地有偿使用范围。
（三）适用范围
1.依据《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）确定的供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的，可以协议出让方式供地。
其中，根据《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）关于“完善公共服务项目用地政策”的规定，将符合《划拨用地目录》的公共服务等项目用地可以协议出让方式供地的探索试行内容予以单列说明。其中“社会投资、产权归经市政府确定的投资主体的城市道路及公路交通、轨道交通等国家重点扶持的交通基础设施用地”可协议出让的做法，同时也参考了《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》（深府规〔2018〕11号）中符合我市实际的情形。
2.本意见协议出让范围指通过国有建设用地使用权一级市场交易首次取得土地使用权的情形，划拨土地使用权转让或转变为出让方式的不在本意见适用范围。
3.对于城市更新项目(“三旧”改造、烂尾楼整治)等市政府已另有规定可以协议出让供地的，按其具体规定执行，不在本意见适用范围。
（四）管理方式
根据《广东省国土资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知》（粤国土资规字〔2017〕2号）相关规定，从多方面全过程对以协议出让方式供地加强管理，主要为规范供地环节及严格批后监管。
1.规范协议出让国有土地使用权管理
一是加强供应计划管理。将协议出让供应计划纳入年度国有建设用地供应计划管理，由各区政府（管委会）根据辖区实际对年度国有建设用地供应计划作出安排，报市自然资源主管部门，相关年度国有建设用地供应计划需于每年3月31日前在市政府门户网站和自然资源主管部门门户网站向社会公布。
二是加强出让审批管理。实行协议出让方案集体决策审批制度，并参照我市划拨土地审批权授权范围合理确定协议出让审批权限。
三是加强出让定价管理。协议出让底价采用公开方式委托土地估价中介机构进行地价评估，通过集体决策方式确定土地出让底价。2019年，我市已完成公共服务项目基准地价制定，为地价评估和集体决策参考提供了有力支撑。
四是加强出让程序管理。根据《协议出让国有土地使用权规范》（试行）（国土资发〔2006〕114号）的规定，在本意见中明确了协议出让国有土地使用权的具体程序。
2.严格协议出让用地履约管理
明确了协议出让用地履约管理和批后监管按我市现有经营性用地出让管理有关规定执行，同时就改变用途等事项作出了限制性规定。
（五）时间效力